第568章【新思想引领新征程】美美与共 让世界文明百花园姹紫嫣红

　

[45](7)建立食品、食品原料、食品添加剂、食品相关产品、食用农产品进货查验记录制度。

例如，《交通警察道路执勤执法工作规范》第6条至第17条执勤执法用语的规定，细化了交通警察在执法过程时，如何文明、礼貌、规范的具体程式。最为重要的是，在交通警察权运行过程中，嵌入参与、说理等元素，通过以一种公众认为公平的方式作出决定，党政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及的各方更容易服从。

本市道路交通状况的发展变化客观上要求公安机关实现道路交通管理专业化。譬如，直接关系到现代城市交通安全与交通秩序的，通行车辆的登记管理、安全技术检测、强制报废制度等事项，是交通警察业务范围的应有之义。当然，最为主要原因在于，警察组织在执行维护社会工作之时，也必须针对工作的轻重缓急进行资源分配……不是每一个与治安有关的工作警察都必须事必躬亲。按照《公路巡逻民警队警务工作规范》第59条规定，国家以政府预算的方式通过国库划拨给公安机关交通管理部门，而藉此配置相应资源。按照《道路交通安全法》第2条规定，中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守本法。

事实上，道路的空间范围并不局限于《道路交通安全法》第119条对道路上述三种类型的定界，在道路以外的区域发生事故，亦是存在交通警察权作用的可能。程序的公平性和稳定性是自由的不可或缺的要素。[[29]] 当然，土地开发收益的投机性并不完全等于博彩的投机性。

此时，前一块地的所有者受到的损失并非是价值的彻底消灭，而是转移到后一块地上。为解决这一问题，1953年，新上台的保守党政府彻底废除开发税，让买卖双方可以按照反映土地开发潜力的价格交易。1942年报告区分涨价与增值，但承认实践中不可分，故统一划定增值税率。[11]Philip Booth, Planning by Consent: The Origins and Nature of British Development Control, Routledge, 2003，p.62. [12]1914年，一位观察者指出：1909年法案的直接效果就是停止正考虑制定规划的地区的一切建设，驱使建设者选择那些还未受规划保护的区域。

这些非征收性限制是否都可被界定为警察权？带来的成本是否都应由私人承担？何种情况下国家须立法给予补偿？[[33]]第三，在需要补偿的征收权和无须补偿的警察权之间，对土地私权的干预从轻到重大致可以分为两类。这种义务可能是要求所有者完全交出对土地的占有和使用权，如征收，也可能是对占有和使用的限制，如规划控制。

（b）是否需要扩张或修正任何政府权力，从而使社会能够公平地取得这些土地。第二，规划范围不包括建成区和乡村，只针对城镇（第五十四条第一款）。[[62]]然而前文分析表明，无论是理论还是实践中，准确判断个案中土地增值收益究竟缘于何种贡献因素，都是不可能，也是不必要的。第三，国家设立总额三亿英镑的补偿基金，一次性买断全部发展权，此后政府拒绝开发申请无须再补偿（第五十五条）。

因为正如下文即将展示的，开发一词更能中性地表达改变土地利用现状的活动，而这些活动并不必然带来土地价值的提高，即发展。一方面，报告的直接目的是扩张国家土地管制，便利战后重建。1947年规划法则彻底放弃涨价与增值之分，全部涨价归于政府，但最终改变为地利共享。[[31]]金融学上，这是典型的短借长贷，政府的财政压力和风险不言而喻。

而私有土地产权受到国家警察权（police power）的非征收性限制，则是出于公共利益的需要，普通法上并不要求补偿。前者更多在描述无法辩驳的社会历史事实，而后者则着眼于同样无法辩驳的法律事实。

另一方面，关于土地增值收益，我国眼下并没有确切的法律或政策定义。[[27]]如何理解财政困难？ 前已述及，根据1909年规划法，规划造成土地贬值时，所有者有权向制定规划的地方政府索赔潜在收益损失。

然而在一战结束之际，英国面临大规模的基础设施重建任务，政府须大量取得私有土地。以法学视角观之，这是典型的不确定因果关系。此外，价值漂浮机制也影响征收补偿。然而在真实世界中，未来的土地开发必然受制于社会经济发展状况。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。第一，土地所有权从来就不意味着所有者可以毫无限制地使用土地，也不保证实现所有者理想中的经济收益最大的用途。

从根本上讲，这触及英国之前数十年不断遇到的难题，即如何处理国家管制权与私人土地产权之间的矛盾。其次，抵扣是指若被征地者未被征收的临近土地因政府征地后进行的公共建设而增值，则在征地补偿中应扣除这部分增值。

[[25]]这部分是由于1932年规划法将规划制定去义务化，但最主要的原因还在于当时的规划和征地补偿制度造成了巨大困难。这让1947年规划法做出上述选择：在土地利用问题上，国家扮演规划/管理者而非所有者，既避免行政机构膨胀，也利于市场配置资源。

如何理解并处理两种流行学术观点与改革现状的这种不吻合？是兼采、择一还是并弃？ 值得注意的是，两派论点都认为土地发展权的概念和制度源于英国，并把英国实践作为值得参照的国际经验加以分析。第三，无论是哪种增值收益分配方式，既不能完全归公，也不能完全归私，而应追求公平的地利共享。

在此基础上，有必要准确理解1942年报告首倡、1947年规划法奠定的土地发展权国有制度。相关论述的基本内容为：第一，土地发展权是土地所有权的一部分，故作为农村土地所有者的集体天然享有农地发展权。这也导致报告发现的第二大问题：地方政府即便制定规划，也基本都是在原样认可土地利用和开发现状，缺乏任何引导或修正功能。[[9]]简言之，报告旨在提出一套处理国家土地管制对土地价值产生正负影响的办法，便利战后国家重建。

王万茂、臧俊梅：试析农地发展权的归属问题，《国土资源科技管理》2006年第3期，页8—11。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

[[61]]从这个角度观察，对于农地而言，我国现行用途管制制度本质上就是发展权国有制度，即农村集体自行转用开发农地面临一般性禁止。政府低价征收、高价出让导致涨价全部归公。

同时，征收补偿标准调整为一般性开发禁止下的土地现用途价值，不包括任何规划限制放松后的潜在开发价值。借此，数十年来，英国更好地平衡了公权与私益，也实现了加强国家土地管制的宏观目标与具体制度安排之间的协调。

英国财产法上，复归权指出租人对租户根据合同条件进入租地以及在租期届满后收回土地的权利。另一派观点是土地发展权国有论。在此背景下，近年来，作为舶来品的土地发展权概念受到不少学者青睐，被视作土地增值收益的法律载体，为一体两翼之改革提供法理基础。第五，申请并获得开发许可的土地所有者须向政府缴纳100%的开发税（development charge），政府收回全部土地涨价。

但这一互换的确表明现代社会土地制度的设计思路发生深刻变化：自由竞争时代，如何用地天然是财产主的自由，是所有权的题中应有之义。考虑到所有者对土地可能敝帚自珍，市价标准原则上比主观价值标准更低。

那么，改革设计究竟应选择哪种观点？问题是，在一体两翼的改革路向观照下，两者都存在不足。既有研究的视野也基本局限于此。

最重要的是，报告坦承：要准确判断哪一个地块因政府行为而涨价，并精细确定政府行为和其它因素对涨价的各自贡献，完全没有任何实际可行性。[[16]]这导致原有城市建成区不堪其负。

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